Na papiru odlikaši, u praksi ponavljači

Kako organi državne uprave primjenjuju Uredbu o izboru predstavnika NVO u radna tijela  organa državne uprave i sprovođenju javne rasprave u pripremi  zakona i strategija

Kada je 2012. godine podzakonskim aktima  Vlada Crne Gore definisala procedure  za saradnju sa nevladinim sektorom, bilo je razloga za optimizam i uvjerenje da će NVO od tog trenutka u većoj mjeri učestvovati u procesima donošenja odluka, te da će se glas građana/ki sada bolje i snažnije čuti. Iako je praksa zemalja EU i razvijenih demokratija da se saradnja sa civilnim društvom definiše mehanizmima “mekog prava” (sporazumima, vodičima, smjernicama itd), jer je svijest o potrebi međusobne saradnje dovoljno razvijena,  u Crnoj Gori to nije bio slučaj, te  su u ovoj oblasti 2012. godine donesene dvije  Uredbe- podzakonski akti, kako bi se državni organi obavezali na saradnju i uključivanje civilnog društva  prilikom izrade javnih politika.

Ipak, nakon 8 godina od donošenja ovih propisa i njihove primjene, uočavaju se isti problemi kao i na samom početku njihovog sprovođenja. Veliki izazov ostaje transparentnost rada organa državne uprave, neujednačeno tumačenje Uredbe između organa, nedovoljno razvijeni kapaciteti službenika zaduženih za njenu primjenu,  što sve za posljedicu ima  izostanak suštinskog konsultovanja civilnog društva, kako je to saopštila i Evropska komisija u poslednjem Izvještaju za Crnu Goru.

Stanje na papiru:

I  2012. godine, a i kasnije sa izmjenama (poslednjim iz 2018. godine) ova Uredba   predstavlja  kvalitetan  propis, koji dakako uvijek može biti bolji,  kao i svaki zakon ili javna politika. Ipak, suštinski, procedure definisane   ovim  propisom su  možda i najkvalitetnija rješenja u ovoj oblasti, u poređenju sa   zemljama regiona. Možemo, bez dileme konstatovati, da  organi državne uprave na pravi način primjenjuju ovu Uredbu, civilno društvo bi na pravi  način moglo da doprinese izradi boljih i kvalitetnijih javnih politika.

Uredba definiše proceduru izbora predstavnika NVO u radna tijela koja formiraju Vlada  i organi državne uprave, prilikom izrade javnih politika. Procedure prate dobre evropske prakse, koje  osiguravaju istovremeno reprezentativnost i legitimitet. U najkraćem: procedura propisuje da nevladine organizacije same predlažu/ biraju svoje kandidate za rad u radnim tijelima. Nije na odmet uvijek iznova ponavljati da je  upravo ova procedura iz Uredbe , izbor predstavnika NVO “istrgla” iz ruku ministara i starješina organa i ostavila ga upravo nevladinom sektoru- da međusobno procijenimo i predložimo svoje kandidate i  da u radno tijelo kandidujemo “najbolje  među nama”.  Propisan je cijeli niz kriterijuma koje kandidat/kinja kao i organizacije koje ih  predlažu treba da ispune, od kojih je ključni-znanje i iskustvo u predmetnoj oblasti.

U dijelu koji se odnosi na javnu raspravu, Uredbom je ovaj mehanizam učešća značajno unaprijeđen. Prevaziđen je tradicionalni koncept definisanja javne rasprave, koja se odnosi samo na raspravu o već pripremljenom nacrtu zakona ili neke druge politike. Uredbom je, po prvi put, u proces izrade javnih politika uvedena obaveza konsultovanja javnosti u najranijoj fazi oblikovanja javne politike. Konsultovanje javnosti prije izrade nacrta je mogućnost da civilno društvo u punoj mjeri utiče na to kako će neki zakon ili strategija izgledati.

Stanje u primjeni: 

 Činjenica je da, formalno, organi državne uprave, u skladu sa ovom Uredbom vrše izbor predstavnika NVO u radna tijela. Ipak, suštinski nije napravljen veći pomak. Naime, državni službenici različito tumače  kriterijume, posebno kvalitativne: o iskustvu kandidata i organizacija koje ga predlažu. Ta različita tumačenja dovode do toga da u radna tijela ulaze predstavnici NVO bez iskustva u konkretnoj oblasti, istovremeno sa onima koji imaju dokazano iskustvo i znanje. Na ovaj način se procedura i kriterijumi poništavaju i često nema velike razlike od perioda kada su predstavnike NVO direktno birali ministri ili starješine organa.

U dijelu obaveza koje se odnose na sprovođenje javne rasprave, situacija nije mnogo bolja:

I  nakon 8 godina od uvođenja te obaveze, jedan broj ministarstava ne objavljuje spisak zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava. Na primjer, u 2019.  godini, od ukupno 18  ministarstava, samo je 5 objavilo spisak zakona o kojima će sprovesti javnu raspravu. Ovo je preduslov za sve dalje faze u cilju  efikasnog i kvalitetnog organizovanja javne rasprave. Izostanak spiska zakona onemogućava civilno društvo da se na vrijeme adekvatno pripreme za potencijalno učešće u javnim raspravama koje ih interesuju. Istovremeno, nedostatak transparentnosti u ovom segmentu suprotan je promovisanom načelu otvorenosti javne uprave.

Kako je već spomenuto, ministarstva su u obavezi da sprovedu konsultovanje civilnog društva u početnoj fazi izrade zakona. Ipak, ovaj oblik učešća je nedovoljno razvijen. Od 66 zakona za  koje se u 2019oj. godini sprovela javna rasprava o nacrtu, za samo 14 je obavljeno konsultovanje u početnoj fazi pripreme. Ovo pokazuje da ministarstva ne koriste sve mogućnosti koje su im na raspolaganju kako bi uključili sve zainteresovane strane u izradu javnih politika. Konsultovanje u ranoj fazi izrade akta upravo bi trebalo najviše da služi nadležnom organu da dobije smjernice u kom pravcu bi rješenja trebalo kreirati, koja sve pitanja obuhvatiti i kako najbolje odgovoriti na objektivne potrebe u predmetnoj oblasti.

Izvještavanje i pružanje povratne informacije učesnicima konsultovanja i dalje se ne primjenjuje u potpunosti. Od 66 sprovedenih javnih rasprava o nacrtu zakona u 2019oj. godini, objavljen je 51 izvještaj. U ovoj oblasti jeste došlo do blagog napretka, ali je za očekivati da nakon ovoliko godina primjene Uredbe budu dostupni svi izvještaji sa javnih rasprava, te da njihovo objavljivanje postane rutina.

Bez obzira na deklarativnu opredijeljenost Vlade za e-upravu, i promociju ovog servisa, državni organi se u maloj mjeri pridržavaju obaveza objavljivanja  informacija i dokumenata na ovom portalu. Kada su u pitanju obaveze iz Uredbe, koje se odnose na objavljivanje izvještaja sa konsultacija i javnih rasprava, državni organi objavljuju svega 1/3 dokumenata za koju imaju obavezu.

Višegodišnje iskustvo primjene ove Uredbe pokazuje da  pravno obavezujući akt nije garancija da će se obaveze poštovati i da će državni organi zaista omogućiti konsultovanje civilnog društva u izradi javnih politika. Izvjesno je da još uvijek nije razvijena svijest o svim benefitima uključivanja javnosti u procese donošenja odluka. Vlada bi trebalo da zna da će joj transparentnost i građanska participacija omogućiti ne samo kvalitetnija rješenja i politike, već u velikoj mjeri olakšati njihovu primjenu i obezbijediti legitimitet takvih odluka.

O autorki :

Ana Novaković Đurović je rodjena 20. decembra 1985.u Podgorici. Diplomirala je na Fakultetu političkih nauka u Podgorici 2007. Zahvaljujuci odličnom uspjehu i visokom prosjeku u toku studiranja, dobitnik je nekoliko studentskih nagrada. Zapošljena je u Centru za razvoj nevladinih organizacija kao programska asistentkinja u septembru 2007. godine. Od 2008. obavljala je funkciju šefice Odjeljenja za medjusektorsku saradnju i reformu javne uprave u CRNVO-u, a od oktobra 2009. je na poziciji izvršne direktorke.Do sada je učestvovala u brojnim projektima od velikog značaja za poboljšanje saradnje između lokalnih samouprava i NVO, kao i Vlade i NVO u Crnoj Gori. Takođe, pohađala je preko 20 seminara i obuka iz različitih oblasti koje se odnose na civilno društvo. Trenerica je i konsultantica za NVO u oblasti “ Upravljanje projektima finansiranim iz EU“, ”Strateško planiranje”, “Menadžment projekta” i “Pisanje prijedloga projekta”. Koautorka je publikacija: „ Jačanje odgovornosti i transparentnosti lokalne samouprave u Crnoj Gori“, „ Učešće civilnog društva u jačanju odgovornosti i transparentnosti na lokalnom nivou“ „ Kako razumjeti i uticati na proces lokalnog budžetiranja“ , “Godišnji izveštaj o saradnji lokalnih samouprava i nevladinih organizacija u Crnoj Gori u 2007.godini” kao i istog izvještaja za 2008. godinu.Trenutno pohađa magistarske studije na Pravnom fakultetu u Podgorici, smjer međunarodno javno pravo.

Direktno učešće predstavnika civilnog društva u pregovaračkim radnim grupama – Mnogo buke ni oko čega?

Uključivanje organizacija civilnog društva u strukturu za pregovore s Evropskom unijom o punopravnom članstvu u ovoj nadnacionalnoj zajednici, ima, ili može imati, dva cilja. Prvi je namjera da se angažovanjem spoljne podrške osnaži pregovarački kapacitet, dok drugi predstavlja želju da se proces pregovora dodatno otvori prema javnosti. Kažem može imati, jer je i dalje nejasno da li je Crna Gora imala baš ova dva motiva kada je 2012. godine odlučila da civilno društvo uključi u pregovaračke radne grupe. Zašto?

Zato što se članovi radnih grupa iz civilnog sektora i osam godina nakon početka procesa pregovora suočavaju sa istim problemima.

Zato što Vlada nije iskoristila puni potencijal civilnog društva uglavnom se fokusirajući na to da dio podataka sakrije od njegovih predstavnika i samim tim uskrati pristup ovim informacijama i ostaloj zainteresovanoj javnosti.

Iako bi predstavnici civilnog društva trebalo da su ravnopravni članovi pregovaračkih radnih grupa, u praksi su se često dešavali brojni problemi koji su ih stavljali u nejednak položaj u odnosu na one članove koji dolaze iz organa javne uprave. Inicijative i predlozi OCD su najčešće preglasani, a zbog (višestruko) manjeg broja u odnosu na članove koji dolaze iz javne uprave. Otuda onaj suštinski dio uticanja na izvještaje izostaje. Dodatno, član 14 Poslovnika  o radu radne grupe za poglavlje 23 određuje da se, kada je to potrebno, zaključci donose većinom članova koji su prisutni na sjednici radne grupe; dok član radne grupe može isključiti mišljenje koje će biti navedeno u zapisniku sa sjednice. Ipak, ovi zapisnici nisu po pravilu javni, već se mogu dobiti na osnovu zahtjeva za slobodan pristup informacijama. Odredbama poslovnika Vlada je pokušala u potpunosti da spriječi komunikaciju predstavnika civilnog društva sa javnošću o temama kojima se bave u radnoj grupi. Međutim, zakonska je obaveza čuvati informacije pod oznakom ”tajno”, dok sve drugo spada u opseg redovnih aktivnosti predstavnika civilnog sektora i otuda ne može biti predmet poslovničke odredbe i zabrane.

S obzirom na to da sam već osam godina članica radne grupe za poglavlje 23, pravosuđe i temeljna prava, uspješnost učešća u njenom radu najčešće procjenjujem pomacima koje je civilno društvo napravilo zahvaljujući tome što su dio pregovaračke strukture. Šta su prednosti uključivanja organizacija civilnog društva u pregovaračke radne grupe?

Da nema predstavnika civilnog društva u radnim grupama, javnost uopšte ne bi znala da neka dokumenta postoje (poput npr. tabela bilansa ostvarenih rezultata koje se dostavljaju Evropskoj komisiji uz izvještaje o sprovođenju Akcionog plana za poglavlja 23 i 24), a koja su sastavni dio pregovaračkog procesa. Oni ne samo da su sebi osigurali pristup tim dokumentima, već su ih učinili i dostupnim javnosti.

Sa pritiskom na Vladu da objavi važna dokumenta iz pregovaračkog procesa, povećana je i ukupna transparentnost procesa.

”Pogled iznutra”, dalje, pruža jasnu sliku toka pregovora, kao i glavnih problema u komunikaciji između nadležnih institucija i procesu izvještavanja, što je sada primarni zadatak pregovaračkih radnih grupa u Crnoj Gori.

Primjetna je povećana zainteresovanost medija i međunarodnih aktera za nepristrasnu evaluaciju i iskustva onih koji neposredno učestvuju u procesu.

Da zaključim, civilno društvo mora da koristi sve raspoložive kanale za komunikaciju i uticaj na proces reformi i demokratizaciju države, a direktno učešće u pregovaračkim radnim grupama je svakako od posebne važnosti uzimajući u obzir sve rečeno.

O autorki:

Jovana Marović je doktorirala 2012. godine na Fakultetu političkih nauka Univerziteta u Beogradu. Tema njenog rada je demokratski deficit u političkom sistemu Evropske unije. Radila je kao savjetnica za Evropsku uniju u sektoru multilaterale Ministarstva inostranih poslova, savjetnica za međunarodne odnose i evropske integracije u kabinetu predsjednika Opštine Budva, koordinatorka istraživanja u Institutu alternativa i specijalna savjetnica ministra rada i socijalnog staranja. Jovana je članica BiEPAG-a, bavi se predavačkim i trenerskim poslom, ima konsultantsko iskustvo rada na projektima Svjetske banke, SIGMA i CARE. Članica je radne grupe za poglavlje 23, Pravosuđe i temeljna prava, u procesu pregovora za članstvo Crne Gore u EU. Učestvovala je u International Visitors Leadership Programme-u State Department-a. Jovana je izvršna direktorka Politikon mreže.

Kreiranje javnih politika: podaci kao osnova i zamka

Donosioci odluka, a i ljudi uopšte, skloni su da prilikom odlučivanja prigrle informacije koje potvrđuju njihova već postojeća ubjeđenja, a odbacuju one koje im protivrječe. Ipak, već decenijama se insistira na tome da se javne politike (sve što Vlada odluči da uradi ili ne uradi) kreiraju na osnovu objektivnih procijena šta donosi rezultate i napredak, a šta ne.

Od ciljeva održivog razvoja Agende 2030 Ujedinjenih nacija, preko Sigminih principa dobre uprave, sve do Strategije reforme javne uprave u Crnoj Gori, prožima se i naglašava potreba za razvojem djelotvornih, odgovornih i transparentnih institucija, gdje dobro upravljanje podrazumijeva i planiranje politika zasnovano na podacima (evidence-based policy making).To znači da, primjera radi, svaki strateški dokument (bilo iz oblasti socijalne zaštite, turizma, saobraćaja itd.) mora da počiva na dobroj analizi trenutnog stanja. Kroz analizu identifikuju se problemi, tvrdnje potkrepljuju podacima, a sve to kako bi se obezbijedila nepristrasnost i bolja procjena koraka koje je potrebno preduzeti da bi se stanje poboljšalo.

Prikupljanje i predstavljanje podataka koji treba da budu osnov za donošenje odluka, ne može biti površno i bez razumijevanja njihove suštine. Oni ne smiju biti ukrasni dodatak procesu kreiranja javnih politika koji se samo „prikače da vise“ o bilo koju odluku. Stoga, podaci koji se prikupljaju i prate moraju biti relevantni, korisni i pouzdani.

Pretjerano oslanjanje na puko praćenje podataka, može da „zaslijepi“ državne službenike, ukoliko procjena uspješnosti određene javne politike ne prati i uključivanje onih koji znaju „kakvo je stanje na terenu“. Poznat je primjer iz Ujedinjenog Kraljevstva gdje je Nacionalna zdravstvena služba primijetila da je glavni problem zdravstva što su ljudi morali predugo čekati da bi bili primljeni u odjeljenja za hitne slučajeve. Postavili su cilj da smanje vrijeme čekanja i procjenjivali su bolnice na osnovu procenta pacijenata koji su bili primljeni u roku od četiri sata. Ovo je rezultiralo time da su bolnička kola sa pacijentima kružila oko zdravstvenih ustanova sve dok se ne steknu uslovi da se pacijenti zbrinu u propisanom roku, a oni koji bi u međuvremenu zvali hitnu, nijesu mogli da budu „preuzeti“ usljed nedostupnosti vozila. Ovo ukazuje da podaci koje biramo da pratimo ne pružaju uvijek realnu sliku, i da je u procesu kreiranja kriterijuma za mjerenje stanja neophodno uključiti i stručna lica i građane.

Kada prikupljamo podatke, moramo znati zašto to činimo. Tako, podaci razdvojeni po kategorijama mogu otkriti da li postoje nejednakosti između različitih grupa stanovništva (mladih/starijih, iz ruralnih/urbanih područja, muškarci/žene itd) koje bi se morale adresirati. Na primjer, Strategija za mlade u Crnoj Gori 2017-2021 ne pruža samo uopšteni procenat nezaposlenosti mladih, već jasno ukazuje da je stopa nezaposlenosti u ruralnom području znatno viša (48%) nego u urbanom (37,7%); da 16% mladih muškaraca radi bez pisanog ugovora, dok je taj procenat niži kod mladih žena (10,5%). Ili čak da je stopa nezaposlenosti mladih iz siromašnih porodica (40%) znatno veća nego kod mladih iz dobrostojećih porodica (7,2%). Ovo ukazuje da, kada kreiramo politiku za (u ovom slučaju) mlade, ne možemo ih posmatrati kao homogenu grupu, pa je uvijek potrebno obezbijediti disagregirane podatke. Iako oni sami po sebi ne govore o uzrocima razlika, važno su polazište za dalju analizu koja mora da bude osnov za osmišljavanje adekvatnih rješenja. U suprotnom, ova statistika samo je dekoracija.

Pouzdanost podataka često je podložna preispitivanju. Svjedoci smo problema neažuriranih baza, vođenja evidencija koje ne omogućavaju uporedivost podataka, primjera da se podaci državnih institucija nekada ne poklapaju. Međutim, pored pitanja pouzdanosti, važno je da se podacima i vjeruje. Ipak, sjetimo se, u javnosti se često vodi polemika oko metodologije izračunavanja potrošačke korpe i prosječne zarade u Crnoj Gori. Da bi se podaci iskoristili za kreiranje odluka koje zaista odgovaraju potrebama građana, mora se osigurati povjerenje u zvanične podatke. A to je moguće samo ako ne postoji političko uplitanje u podatke, ali ni percepcija da uplitanja ima.

Kao što vidimo, donošenje odluka zahtijeva kvalitetne podatke na kojima će se one bazirati, analitičke vještine za njihovo sagledavanje, stalnu komunkicaiju sa „ljudima na terenu“. Pri tome, treba se čuvati formalnog pristupa, ali i sklonosti biranja samo onih informacija koje potvrđuju naša unaprijed kreirana ubjeđenja i odluke. Zamislite, podsjećaju Mercier i Sperber, da miševi imaju tu vrstu pristrasnosti. Takav miš, „savijen u potvrđivanju svog uvjerenja da oko sebe nema mačaka, uskoro bi bio večera“.

Jovana Bulatovic


Jovana Bulatović je od 2017. godine angažovana kao konsultantkinja za monitoring i evaluaciju strateških dokumenata kojima se utvrđuju javne politike. Dio je tima pri Generalnom sekretarijatu Vlade koji promoviše donošenje odluka zasnovano na podacima. Trenerica je iz oblasti strateškog planiranja i standarda konsultovanja zainteresovane javnosti u procesu razvijanja javnih politila. Posebno se zalaže za ravnopravnosti žena i muškaraca u društvu, te kroz svoj posao ističe značaj orodnjavanja politika i institucija. Svoje radno iskustvo započela je u nevladinom sektoru – Centru za razvoj nevladinih organizacija i Institutu alternativa. U Institutu je imala priliku da istražuje pitanja iz  oblasti reforme javne uprave, sa posebnim osvrtom na pružanje usluga, i socijalne politike. Magistrirala je političke nauke na Science-Po u Lilu i Univerzitetu u Segedinu.

Može li se sprovoditi reforma javne uprave bez promjene razmišljanja?

Dio smo društva u kom se kontinuirano sprovode reforme u manje-više svim oblastima. Svakih godinu dana svjedoci smo novih reformi koje su svaki put najavljuju pompezno i trijumfalno, a da još nijesmo ispitali ni rezultate prethodnih. Šta je to što toliko volimo kod reformi? Možda to što je riječ stranog porijekla, pa nam zvuči obećavajuće, isto kao što jednako volimo imlementacije, valorizaciije, benefite i druge slične termine. Ili je možda to što se samo nadamo da će se ovog puta možda ipak nešto promijeniti, jer postojećim stanjem evidentno nijesmo zadovoljni.

Svi znamo da riječ reforma označava neku promjenu postojećeg stanja, poželjno na bolje, mada bi mnogi rekli da bi to trebalo eksplicitno navesti jer značenje riječi, a ni rezultati naših reformi na to baš i ne ukazuju. Međutim, šta je to što mijenjemo reformama?

U procesima reforme javne uprave najčešće su zakonske i institucionalne izmjene. To znači da se najčešće mijenjaju propisi, procedure, donose se uredbe, uvode se dodatne obaveze različitim zakonskim i podzakonskim aktima; mijenja se organizaciona struktura institucija, nadležnosti se preraspodjeljuju, osnivaju se nova tijela, itd. I u tome smo relativno dobri, makar se tako da zaključiti po štrikovima koje dobijamo od Evropske komisije. Ono u čemu smo ne tako dobri, je sprovođenje tih uvedenih procedura i zakona, na šta ukazuju brojni izvještaji međunarodnih organizacija, ali i stavovi mnogih građana.

Reformom sistema javne uprave kreiraju se nove procedure i novi sistemi, a te procedure treba da sprovode javni službenici. Isti oni iz perioda prije reformi. U redu, to samo po sebi nije problem, a dio procesa reformi praćen je i različitim programima edukacije, obukama, pa često i aktivnostima podizanja svijesti javnih službenika o nekom problemu. Najlogičnija je stvar da kada se mijenja neki sistem, oni koji ga sprovode budu obučeni za sprovođenje tih novih mehanizama. Pa je tako prirodno da se javni službenici obučavaju o novim sistemima koje treba sprovoditi u obrazovanju, poljoprivredi, socijalnoj zaštiti, turizmu, itd. Međutim, šta se dešava kad se radi o reformi javne uprave gdje su javni službenici, uslovno rečeno, i subjekat i objekat?

Šta se dešava kada se radi o reformama koje treba da doprinesu smanjenju korupcije, ispravnijim procedurama javnih nabavki, povećanju transparentnosti i podsticanju učešća građana. Da li možemo mijenjati sistem ako ne mijenjamo način razmišljanja javnih službenika koji taj sistem treba da sprovode?

Javna uprava nije neki izmišljeni koncept za koji ne znamo šta tačno znači i ko ga čini. Čine ga javne institucije i politike koje oni sprovode. Dakle, srž javne uprave predstavljaju javni službenici.

U Crnoj Gori još uvijek ne postoji dovoljno razvijen identitet javnog službenika kao nekog ko radi u interesu države i ko je na raspolaganju građanima. Službenici u crnogorskoj administraciji dominantno su odgovorni svojim političkim partijama, pa tek onda (ako i tada) građanima. Tome u velikoj mjeri doprinose prakse političkog zapošljavanja i uslovljavanje posla političkom pripadnošću. Kada osoba dobije posao na račun političke pripadnosti i kada je ta praksa opšte prihvaćena, teško da se kod te osobe može razviti osjećaj odgovornosti prema bilo kojoj drugoj instanci, osim partijske, pogotovo tom, kod nas još uvijek nedovoljno razvijenom konceptu odgovornosti prema građanima. Partijski identitet u Crnoj Gori oduvijek je bio jači od službeničkog. Od doba komunizma kada je postojao jasan znak jednakosti između te dvije stvari, a utisak je da ni sada stvari ne stoje drugačije. Čini se da se u ovom kontekstu može primijeniti takozvana ‚‚zero sum’’ teorija- što je jači partijski identitet to je slabiji ovaj javnog službenika, i obratno.

Nedavno smo imali smo priliku da u javnosti slušamo o konceptu lojalnosti, što bi bilo dobro kad bi se ta lojalnost odnosila na građane i na javne resurse kojima službenici raspolažu. Međutim, ta lojalnost se kod nas najčešćce odnosi na partiju i na druge privatne odnose ljudi u različitim državnim organima. Odgovornost prema građanima dijelom se zasniva na konceptu da su građani ti koji nakon četiri godine odlučuju o tome koliko su službenici dobro obavljali svoj posao. Ali u situaciji u kojoj je javna služba izjednačena sa partijskom, a posao podrazumijeva partijsku poslušnost, teško da se može očekivati da dođe do razvoja koncepta lojalnosti prema građanima.

Iako imamo deklarativnu posvećenost reformi javne uprave i postizanju bolje efikasnosti, pravi rezultati još uvijek izostaju. Reformišu se procesi zapošljavanja državnih službenika, uvode se dodatne procedure, testovi, intervjui, da bi na kraju procesa starješina organa imao diskreciono pravo da odabere kandidata koji nije imao najbolje rezultate na testu. Dakle, određeni broj javnih službenika u Upravi za kadrove zadužen je i plaćen za sprovođenje procedura koje na kraju bivaju obesmišljene.  Jasno je da problem nije samo u funkcionisanju javne uprave, već u načinu na koji je ona kreirana. Nema tog javnog službenika koji će se svjesno založiti za puno sprovođenje politika protiv praksi koje su njega ili nju postavile na to radno mjesto.

Reforma javne uprave, stoga, ne može da se zasniva samo na institucionalnim i proceduralnim izmjenema, bez rada na podizanju svijesti kako javnih službenika, tako i građana. Javna uprava mora počivati na javnim službenicima koji osjećaju odgovornost prema javnim resursima i obavezu prema građanima kojima služe i državi koju predstavljaju. Sve dok ne budemo radili na reformi načina na koji javni službenici razmišljaju i sistema po kom funkcionišu, vrijednostima kojima se vode, svaka reforma javne uprave, pa i ostale, biće bezuspješne.

O autorki: 

Maja Marković je aktivna članica crnogorskog civilnog društva više od deset godina. Tokom tog perioda najviše je bila angažovana u oblasti razvoja civilnog društva, analize javnih politika, omladinske politike. Trenutno radi kao koordinatorka programa za istraživanje i zagovaranje u nevladinoj organizaciji Juventas. Master diplomu iz oblasti javne uprave stekla je na Univerzitetu u Birmingemu, a tokom perioda boravka u Velikoj Britaniji bila je angažovana u lokalnoj organizaciji civilnog društva. Završila je Fakultet političkih nauka Univerziteta Crne Gore, a dio studija provela je na Masarik Univerzitetu u Českoj republici.

Dug put ka transparentnosti crnogorskih opština

Strateško opredjeljenje Crne Gore da se pridruži EU otvorilo je prostor i za unutrašnje reformske zahvate, uključujući i mogućnost stvaranja povoljnije klime za uređenje pitanja koja se odnose na lokalnu samoupravu. Naime, lokalne samouprave su prošle dug put koji je ostavio svoje posljedice i kroz gubitak nadležnosti  odnosno praktično svođenje na formalne vršioce određenih ovlasti koje im pripadaju po zakonima koji uređuju ovu oblast, a bez suštinske moći odlučivanja. Slabljenje snage odlučivanja lokalnih samouprava rezultiralo je i manjim povjerenjem građana u taj nivo vlasti, kao i manjom motivacijom da se bore za unaprijeđenje svog okruženja jer se dio njihovog participativnog života ugasio kroz marginalizaciju mjesnih zajednica. Ljudski resursi, finansijski okvir i dugovi, kao i specifičnosti opština dodatno usložnjavaju cjelokupnu sliku, a jedno od važnih pitanja o kojem se rijetko i nedovoljno govori je i transparentnost rada lokalnih samouprava.

Indeks transparentnosti crnogorskih opština, koji je nastao u okviru projekta Smjestimo korupciju u muzej, fokus stavlja na transparentnost i otvorenost lokalnih samouprava. Obrađene su zvanične Internet prezentacije 24 lokalne samouprave, ali i gradske opštine Golubovci, kroz šest tematskih oblasti: skupština opštine, budžet, borba protiv korupcije, dostupnost opštih informacija, javne nabavke, javne rasprave i javni konkursi. Opštine su kroz 61 postavljeni infikator mogle biti ocijenjene sa maksimalno 100 poena.

Istraživanje je pokazalo i da postoje velike razlike u pristupu lokalnih samouprava izradi sajtova i odnosu prema objavljivanju dokumenata od javnog značaja. Treba naglasiti da određeni pomak jeste napravljen u odnosu na ranije periode, pa su ovi sajtovi u 2020. vizualno i sadržajno bolji nego u prethodnim godinama kada su, kroz projekte manjeg obima, određene opštine analizirane. Njihovo pretraživanje je danas lakše i brže, a i okrenutiji su više samim građanima, uz naznaku da sadržajni dio neopravdano zaostaje za vizuelnim i tehnički dijelom.

Ideja mjerenja transparentnosti na ovaj način ima više ciljeva. Istovremeno se uspostavlja nezavisni godišnji presjek stanja, ali i daje mapa puta za unaprijeđenje dostupnosti, transparentnosi i otvorenosti lokalnih samouprava. Ukoliko to lokalne samouprave prepoznaju kao dobronamjeran napor, za očekivati je da prilikom izrade budućih izvještaja bilježimo napredak. Indeks transparentnosti crnogorskih opština nije prijatan pogled u ogledalo crnogorskim opština na što su ukazale i neke reakcije koje je Centar za građansko obrazovanje (CGO) dobio nakon što je dostavljen svim čelnim ljudima u tim opštinama. Ali, umjesto pokušaja opravdavanja nadamo se da će se u sljedećoj fazi pristupiti konkretnim koracima odnosno unaprijeđenjima konstatovanih nedostataka.  

Od ukupno mogućih 100 poena, po indikatorima sprovedenog istraživanja, prosječna ocjena transparentnosti crnogorskih opština za 2019.godinu je 40.76 poena. Dvije najtransparentnije opštine – Podgorica i Bijelo Polje – imaju nešto malo manje od tri petine mogućih poena, odnosno 58 poena, a za njima slijede i opštine Tivat, Nikšić, Kotor i Plužine, dok je najlošije ocijenjena opština Gusinje sa 19 poena. Zanimljivo je ukazati da nema razlika u transparentnosti opština u kojima vlast drži vladajuća koalicija na državnom nivou i onih opštine u kojima su na vlasti partije koje su na državnom nivou opozicija. Tako je prosjek za opštine koje vodi opozicija 40.80, odnosno 40.78 poena za one u kojima je na vlasti vladajuća koalicija sa državnog nivoa. Ovo opominje da pitanje transparentnosti ostaje nisko kotirano kod razlitičih a bitnih političkih aktera, uprkos njihovim deklarativnim zalaganjima.

Posebno zabrinjava činjenica da nijedna crnogorska opština ne posjeduje podatke o pitanjima poput: kako su poimenice glasali odbornici tokom 2019, Završni račun Budžeta za 2019, izvještaj ili informaciju o broju podnijetih i procesuiranih prijava za korupciju u 2019, izvještaje o sprovođenju Plana integriteta i Lokalnog antikorupcijskog plana za 2019, naznačene termine za prijem građana kod gradonačelnika/ predsjednika opštine, izvještaje o radu lokalne samouprave za 2019, kao ni informacije o dodjeli finansijskih sredstava medijima. Ovo su i neke od ključnih informacija za procese odlučivanja, ali i za podsticaj borbi protiv korupcije u kojoj bi trebalo da učestvuju i građani a koji očito za to nisu ohrabreni od opština. Kada se doda činjenica da naše istraživanje javnog mnjenja o percepciji korupcije u Crnoj Gori ukazuje da najveći broj građana smatra da je korupcija jednako prisutna na državnom i na lokalnom nivou, kako u dijelu nerezistentnosi lokalnih službenika na koruptivne radnje tako i u dijelu uticaja partijskih veza tako gdje im nije mjesto, onda i skrivanje ovih podataka dobija novu dimenziju.

Evropeizacija crnogorskog društva već poprima obrise puta kroz lavirint, a to se reflektuje i na lokalne samouprave koje moraju prioritizirati pitanja transparentnosti i otvorenosti. To podrazumijeva primjenu postojećeg zakonskog okvira i najboljih međunarodnih praksi uz nalaze i prvog Indeksa transparentnosti koji im daje dobre smjernice kako da, zapravo, podižući nivo transparenosti obezbijede veći stepen povjerenja i podršku građana da se zajedno zalažu za veća prava samih opština a samim tim i za demokratizaciju društva odozdo. Prvi korak ne bi trebao biti težak, a počinje time što se građani kroz uvid u sajt mogu pravovremeno i kvalitetno informisati o svim pitanjima koja su im značajna i  shodno potrebi reagovati ili se na druge načine uključiti. Skrivanje podataka na duge staze nikom ništa dobro ne donose, a lokalne samouprave, i pored suženih nadležnosti, ne smiju izgubiti iz vida da one postoje kako bi bile u službi građana.

O autorki:

Mira Popović je koordinatorka programa Demokratizacija i evropeizacija u Centru za građansko obrazovanje (CGO). Magistrirala je u oblasti upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Diplomirala je i specijalizirala na građansko-pravnom smjeru Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore. Ima položen stručni ispit za rad u državnim organima. 

A gdje su građani, građanke, gdje su svi otišli?

Pitanje koje nekako hronično ostaje po strani, zadržava sekundaran status, nikako da se nametne, iako se direktno tiče svih građana, iako bi od njega moglo u bitnom da zavisi štošta u lokalnim zajednicama, je problem učešća građana u donošenju odluka.

Nekako je postalo dosadno pominjati izgradnju demokratskih instituta, ima se osjećaj da slabo ko više vjeruje u bajke o demokratiji i mogućnosti da bude neposredna. Ljudi su jednostavno nezainteresovani, lijeni, neinicijativni. Da li je to zaista tako? Da li je to samo mentalitetsko pitanje, na koje se najčešće odgovara, pa mi smo takvi, nezainteresovani. Naš svijet interesuju samo velike teme, mi se odavno iz mjesnih zajednica kandidujemo da riješavamo svetska pitanja. Gordost grešna.

Negdje je ovo površna slika, protkana defetizmom, ali daleko od stvarnog. Od 2003.godine kada je inicijativa da se društvo decentralizuje pokrenuta i ozakonjena instituti građanske inicijative, zbora građana, mjesnog referenduma, pa i javne rasprave, suštinski su ostali zarobljeni u normama zakona koji je u tom trenutku imao strateški karakter i najavljivao ozbiljne društvene reforme. Osim afirmacije decentralizacije te neposrednog učešća građana u odlučivanju, Zakon o lokalnoj samoupravi uvodi antikorupcijske norme i prepoznaje konflikt interesa. I danas 2020.godine ove norme nijesu dobile potrebnu suštinu, a mnogi početni koraci u pravcu decentralizacije vraćeni su unazad.

To je stanje stvari, u društvu koje nije shvatilo potrebu da se građani u najvećoj mjeri uključe u procese odlučivanja. Na taj način integrativni procesi crnogorskog društva bili bi značajno unaprijeđeni, a građani bi izgrađivali istinski politički integritet, što znači da bi insistirali na odgovornosti institucija, na njihovoj snazi kroz sprovođenje zakona i javnost rada. Politički integritet građana, njihova samosvjest da odluče koji politički subjekt nudi bolji program, te ko bolje sprovodi preuzete obaveze, gradio bi profesionalne institucije, pa bi i sama zajednica dobila posebnu vrijednosnu osnovu.

Često pominjan uzrok fingiranja reformi, donošenja solidnih zakona sa kojima se maše pred međunarodnim partnerima, koji se slabo, selektivno i manipulativno sprovode, je sveprisutna korupcija na svim nivoima vlasti. To je tačna konstatacija, i tako rasprostranjena korupcija uzrokovana je ogromnim uticajem partija generalno, ali posebno je drastičan uticaj vladajuće partije koja je svojim parcijalnim interesima zarobila državne institucije, te joj svaki ozbiljniji vid decentralizacije “kvari posao”.

Međutim postoji još jedan, malo ili nimalo pominjan uzrok koji u sebi krije jedan vid psihološkog fenomena. Kada je već dosadno ponavljati da je učešće građana u donošenju odluka od suštinske važnosti za izgradnju pravednog društva, da građani dobrim dijelom nijesu svjesni ove činjenice, logično se nameće pitanje šta raditi, ili možda neko namjerno ne radi ono što bi morao?

Kada i površno analiziramo odnos institucija države prema građanima, karakter tog odnosa, uočićemo da institucije ističu, insistiraju, naglašavaju samo obaveze. To je možda zadnja linija odbrane represivne države. Prava građana nekako ostaju skrivena, o njima se ne priča mnogo ili se grubo zatrpavaju novim i novim obavezama, tako da građani imaju jednostavno riješenja, po inerciji počinju da zaobilaze institucije. Tu treba tražiti i problem afirmacije participacije građana u donošenju odluka.

Riješenje je da se krene na institucije, da se zatrpaju smislenim i opravdanim inicijativama, da se uplaše građanskog insistiranja, jer samo zajedno se može graditi društvo funkcionalne demokratije.

O autoru:

undefined

Boris Marić je diplomirao na Pravnom fakultetu Univerziteta Crne Gore. Ima višedecenijsko iskustvo rada u politici, javnoj upravi i civilnom sektoru. Između ostalog, bio je ministar rada i socijalnog staranja u Vladi izbornog povjerenja, glavni pravni savjetnik Centra za građansko obrazovanje (CGO), odbornik u Skupštini Glavnog grada. Boris je izvršni direktor Centra za građanske slobode (CEGAS).

Dissatisfaction and apathy are the main tools of Montenegrin Citizens

Citizens in Montenegro are not satisfied with the public administration performance, but they are not active enough to influence the public policies’ improvement that directly affect their rights, according to public opinion poll conducted for the Politikon Network and Open dialogue network

Respondents believe that the Government, the parliament, the judiciary and local self-governments are not free from political influence while 69.8% of respondents believe that the law is not equally applied to all. In their opinion, the biggest problem in the work of state administration and local self-government is clientelism – employment “through the connections”, 33.8% opted for this answer for the state and 39.1% for the local level. Corruption, outdated procedures, and lack of capacity are problems that citizens also cite. Citizens most often turn to public administration for the personal documents’ issuance. When it comes to initiatives and public debates, the percentage of citizens/respondents who actively participate in them is at a worryingly low level. During the last year, only 9.1% of them participated in the initiative to solve a problem in their municipality, while 4.7% were active during the public debate related to some municipal regulations. 20.3% of respondents are informed about the mechanisms enabling citizens to participate in the decision-making, while they usually refer to public debates and petitions as mechanisms they know about. One-fifth of respondents claim to be fully aware of the available mechanisms to report corruption, one-third have heard of certain mechanisms but are not aware of how they are applied, while two-fifths claim to have almost no information in this area.

As many as 88.1% of respondents have never requested data based on a request for free access to information. When it comes to the causes of inactivity, citizens most often state insufficient information about the mechanisms of participation – this option was chosen by almost a quarter of respondents. Other reasons include distrust and the awareness that their opinion would not be taken into account. The largest number of respondents, 28.4%, believe that campaigns and increased involvement of the public administration are the key to increasing civic participation. Almost a quarter believe that the emphasis should be on the citizens’ activity, and that increasing the number of their initiatives is a way to ensure their greater participation.

The public opinion survey was conducted during February and March 2020 within the project “Participatory, Informative, Open Public Administration – #PIO” conducted by the Politikon Network in partnership with the Open Dialogue Network (MOD) with the support of the Ministry of Public Administration. The research was conducted in cooperation with New Page and the agency DeFacto Consultancy.

Nezadovoljstvo i pasivnost glavno oruđe crnogorskih građanki i građana

Građanke i građani u Crnoj Gori nisu zadovoljni radom organa javne uprave, ali nisu dovoljno aktivni kako bi uticali na unapređenje javnih politika koje neposredno utiču na njihova prava, pokazalo je istraživanja javnog mnjenja koje je sprovedeno za potrebe Politikon mreže.

Ispitanici smatraju da Vlada, Skupština, pravosuđe i opštine nisu oslobođeni političkog uticaja u svom radu, a primjetno je da ni za jednu od navedenih institucija/grana vlasti stav da su nezavisne ne prelazi 30%. Isto tako, čak 69,8% ispitanika smatra da se zakon ne primjenjuje jednako na sve. Po njihovom mišljenju najveći problem u radu državne uprave i lokalne samouprave predstavlja zapošljavanje ”preko veze”, za ovaj odgovor se opredijelilo 33,8% za državni i 39,1% za lokalni nivo. Slijede korupcija, zastarjele procedure, te manjak kapaciteta.

Građanke i građani najćešće se organima javne uprava obraćaju za izdavanje ličnih dokumenata. Kada je, pak, riječ o inicijativama i javnim raspravama procenat građana/ispitanika koji u njima aktivno učestvuju je na zabrinjavajuće niskom nivou. Tokom 2019. godine tek njih 9.1% je učestvovalo u inicijativi vezanoj za rješavanje nekog problema u njihovoj opštini, dok je 4.7% bilo aktivno prilikom javne rasprave koja se odnosila na izradu opštinskih propisa. Sa postojanjem mehanizama koji građanima omogućavaju učestvovanje u procesu donošenja odluka upoznata je petina ispitanika, tačnije njih 20.3%, a građani su najčešće navodili javne rasprave i peticije kao mehanizme za koje znaju. Petina ispitanika tvrdi da je u potpunosti upoznata sa mehanizmima koji im stoje na raspolaganju da bi prijavili korupciju, trećina je čula za postojanje određenih mehanizama, ali nije upoznata sa načinom njihove primjene, dok dvije petine tvrdi da nema gotovo nikakvih informacija iz ove oblasti. Čak 88,1% ispitanika nikada nije tražilo informaciju organima javne uprave na osnovu zahtjeva za slobodan pristup.

Kada je riječ o uzrocima neaktivnosti, građanke i građani najčešće navode nedovoljnu informisanost o mehanizmima učešća – ovu opciju odabrala je gotovo četvrtina ispitanika. Kao ostali razlozi slijede nepovjerenje u institucije i stav da njihovo mišljenje ne bi bilo uzeto u obzir. Najveći broj ispitanika, 28.4%, smatra da su kampanje i pojačano angažovanje javne administracije ključ za povećanje građanske participacije. Gotovo četvrtina smatra da je naglasak ipak na aktivnostima samih građana, te da je povećanje broja njihovih inicijativa način da se obezbijedi njihovo veće učešće.

Istraživanje javnog mnjenja je sprovedeno tokom februara i marta 2020. godine u okviru projekta ”Participativna, Informativna, Otvorena javna uprava – #PIO” koji Politikon mreža sprovodi u partnerstvu sa Mrežom za otvoreni dijalog (MOD) uz podršku Ministarstva javne uprave. Istraživanje je sprovedeno u saradnji sa New Page i agencijom DeFacto Consultancy. Integralni izvještaj o istraživanju javnog mnjenja možete naći u prilogu.

MOD dio programa za izgradnju kapaciteta u oblasti rodno odgovornog budžetiranja

Mreža za otvoreni dijalog učestvuje u programu The Gender Budget Watchdog Network (GBWN) namijenjenom organizacijama civilnog društva a koji sadrži osnovne i napredne treninge u oblasti rodno odgovornog budžetiranja (ROB) koji će biti organizovani u okviru The Gender Budget Watchdog Network (GBWN) projekta.

Organizacije civilnog društva koje učestvovuju na treninzima ujedno će moći da se prijave i za dodjelu bespovratnih sredstava (grantove) za istraživanje i pripremu izvještaja o primjeni rodno odgovornog budžetiranja i rodne analize budžeta ili budžetskih politika, uz odgovarajuću podršku stručnjaka i stručnjakinja u oblasti rodno odgovornog budžetiranja.

GBWN će raditi na izgradnji kapaciteta organizacija civinog društva za korištenje alata za rodno odgovorno budžetiranje (ROB), za zagovaranje na lokalnom i nacionalnom nivou. Rezultat inicijative bi trebalo da bude Izveštaj o praćenju rodnog budžetiranja i/ili rodnu analizu politike i budžeta, uz korištenje ROB(GRB) alata, kao što su:

●     rodna analiza politika; 

●     rodna analiza grupa korisnika i korisnica;

●     rodna analiza troškova i koristi (cost – benefit);

●     rodna analiza efekata budžeta;

●     rodna analiza budžetskih prihoda ili rashoda.

Brief: Human Resource Management in Montenegrin Municipalities – Between Needs and Party

Employment in Montenegrin municipalities is a frequent subject of criticism. Recruitment which is not based on real needs and over-staffing affect the financial sustainability of municipalities and are also often linked to elections and highlighted as an instrument for exerting pressure on citizens, thereby undermining merit-based employment. Therefore, with this analysis, we wanted to test the extent to which the recruitment procedures have been improved and the organization and number of employees have changed since the last parliamentary election in 2016, as well as the adoption of the new 2018 Public Administration Optimization Plan.

This analysis was prepared within the (Anti) Corruption Action project implemented by Politikon Network in cooperation with Open Dialogue Network and Institute for Business and Financial Literacy. The project was supported through the program “Let’s Put Corruption in the Museum”, run by the Center for Civic Education (CCE), in cooperation with NGO CEMI, NGO Bonum, NGO UL info, NGO Za druga, funded by the European Union and the Ministry of Public Administration.