Author: MOD

Donosioci odluka, a i ljudi uopšte, skloni su da prilikom odlučivanja prigrle informacije koje potvrđuju njihova već postojeća ubjeđenja, a odbacuju one koje im protivrječe. Ipak, već decenijama se insistira na tome da se javne politike (sve što Vlada odluči da uradi ili ne uradi) kreiraju na osnovu objektivnih procijena šta donosi rezultate i napredak, a šta ne.

Od ciljeva održivog razvoja Agende 2030 Ujedinjenih nacija, preko Sigminih principa dobre uprave, sve do Strategije reforme javne uprave u Crnoj Gori, prožima se i naglašava potreba za razvojem djelotvornih, odgovornih i transparentnih institucija, gdje dobro upravljanje podrazumijeva i planiranje politika zasnovano na podacima (evidence-based policy making).To znači da, primjera radi, svaki strateški dokument (bilo iz oblasti socijalne zaštite, turizma, saobraćaja itd.) mora da počiva na dobroj analizi trenutnog stanja. Kroz analizu identifikuju se problemi, tvrdnje potkrepljuju podacima, a sve to kako bi se obezbijedila nepristrasnost i bolja procjena koraka koje je potrebno preduzeti da bi se stanje poboljšalo.

Prikupljanje i predstavljanje podataka koji treba da budu osnov za donošenje odluka, ne može biti površno i bez razumijevanja njihove suštine. Oni ne smiju biti ukrasni dodatak procesu kreiranja javnih politika koji se samo „prikače da vise“ o bilo koju odluku. Stoga, podaci koji se prikupljaju i prate moraju biti relevantni, korisni i pouzdani.

Pretjerano oslanjanje na puko praćenje podataka, može da „zaslijepi“ državne službenike, ukoliko procjena uspješnosti određene javne politike ne prati i uključivanje onih koji znaju „kakvo je stanje na terenu“. Poznat je primjer iz Ujedinjenog Kraljevstva gdje je Nacionalna zdravstvena služba primijetila da je glavni problem zdravstva što su ljudi morali predugo čekati da bi bili primljeni u odjeljenja za hitne slučajeve. Postavili su cilj da smanje vrijeme čekanja i procjenjivali su bolnice na osnovu procenta pacijenata koji su bili primljeni u roku od četiri sata. Ovo je rezultiralo time da su bolnička kola sa pacijentima kružila oko zdravstvenih ustanova sve dok se ne steknu uslovi da se pacijenti zbrinu u propisanom roku, a oni koji bi u međuvremenu zvali hitnu, nijesu mogli da budu „preuzeti“ usljed nedostupnosti vozila. Ovo ukazuje da podaci koje biramo da pratimo ne pružaju uvijek realnu sliku, i da je u procesu kreiranja kriterijuma za mjerenje stanja neophodno uključiti i stručna lica i građane.

Kada prikupljamo podatke, moramo znati zašto to činimo. Tako, podaci razdvojeni po kategorijama mogu otkriti da li postoje nejednakosti između različitih grupa stanovništva (mladih/starijih, iz ruralnih/urbanih područja, muškarci/žene itd) koje bi se morale adresirati. Na primjer, Strategija za mlade u Crnoj Gori 2017-2021 ne pruža samo uopšteni procenat nezaposlenosti mladih, već jasno ukazuje da je stopa nezaposlenosti u ruralnom području znatno viša (48%) nego u urbanom (37,7%); da 16% mladih muškaraca radi bez pisanog ugovora, dok je taj procenat niži kod mladih žena (10,5%). Ili čak da je stopa nezaposlenosti mladih iz siromašnih porodica (40%) znatno veća nego kod mladih iz dobrostojećih porodica (7,2%). Ovo ukazuje da, kada kreiramo politiku za (u ovom slučaju) mlade, ne možemo ih posmatrati kao homogenu grupu, pa je uvijek potrebno obezbijediti disagregirane podatke. Iako oni sami po sebi ne govore o uzrocima razlika, važno su polazište za dalju analizu koja mora da bude osnov za osmišljavanje adekvatnih rješenja. U suprotnom, ova statistika samo je dekoracija.

Pouzdanost podataka često je podložna preispitivanju. Svjedoci smo problema neažuriranih baza, vođenja evidencija koje ne omogućavaju uporedivost podataka, primjera da se podaci državnih institucija nekada ne poklapaju. Međutim, pored pitanja pouzdanosti, važno je da se podacima i vjeruje. Ipak, sjetimo se, u javnosti se često vodi polemika oko metodologije izračunavanja potrošačke korpe i prosječne zarade u Crnoj Gori. Da bi se podaci iskoristili za kreiranje odluka koje zaista odgovaraju potrebama građana, mora se osigurati povjerenje u zvanične podatke. A to je moguće samo ako ne postoji političko uplitanje u podatke, ali ni percepcija da uplitanja ima.

Kao što vidimo, donošenje odluka zahtijeva kvalitetne podatke na kojima će se one bazirati, analitičke vještine za njihovo sagledavanje, stalnu komunkicaiju sa „ljudima na terenu“. Pri tome, treba se čuvati formalnog pristupa, ali i sklonosti biranja samo onih informacija koje potvrđuju naša unaprijed kreirana ubjeđenja i odluke. Zamislite, podsjećaju Mercier i Sperber, da miševi imaju tu vrstu pristrasnosti. Takav miš, „savijen u potvrđivanju svog uvjerenja da oko sebe nema mačaka, uskoro bi bio večera“.

Jovana Bulatović je od 2017. godine angažovana kao konsultantkinja za monitoring i evaluaciju strateških dokumenata kojima se utvrđuju javne politike. Dio je tima pri Generalnom sekretarijatu Vlade koji promoviše donošenje odluka zasnovano na podacima. Trenerica je iz oblasti strateškog planiranja i standarda konsultovanja zainteresovane javnosti u procesu razvijanja javnih politila. Posebno se zalaže za ravnopravnosti žena i muškaraca u društvu, te kroz svoj posao ističe značaj orodnjavanja politika i institucija. Svoje radno iskustvo započela je u nevladinom sektoru – Centru za razvoj nevladinih organizacija i Institutu alternativa. U Institutu je imala priliku da istražuje pitanja iz  oblasti reforme javne uprave, sa posebnim osvrtom na pružanje usluga, i socijalne politike. Magistrirala je političke nauke na Science-Po u Lilu i Univerzitetu u Segedinu.

Dio smo društva u kom se kontinuirano sprovode reforme u manje-više svim oblastima. Svakih godinu dana svjedoci smo novih reformi koje su svaki put najavljuju pompezno i trijumfalno, a da još nijesmo ispitali ni rezultate prethodnih. Šta je to što toliko volimo kod reformi? Možda to što je riječ stranog porijekla, pa nam zvuči obećavajuće, isto kao što jednako volimo imlementacije, valorizaciije, benefite i druge slične termine. Ili je možda to što se samo nadamo da će se ovog puta možda ipak nešto promijeniti, jer postojećim stanjem evidentno nijesmo zadovoljni.

Svi znamo da riječ reforma označava neku promjenu postojećeg stanja, poželjno na bolje, mada bi mnogi rekli da bi to trebalo eksplicitno navesti jer značenje riječi, a ni rezultati naših reformi na to baš i ne ukazuju. Međutim, šta je to što mijenjemo reformama?

U procesima reforme javne uprave najčešće su zakonske i institucionalne izmjene. To znači da se najčešće mijenjaju propisi, procedure, donose se uredbe, uvode se dodatne obaveze različitim zakonskim i podzakonskim aktima; mijenja se organizaciona struktura institucija, nadležnosti se preraspodjeljuju, osnivaju se nova tijela, itd. I u tome smo relativno dobri, makar se tako da zaključiti po štrikovima koje dobijamo od Evropske komisije. Ono u čemu smo ne tako dobri, je sprovođenje tih uvedenih procedura i zakona, na šta ukazuju brojni izvještaji međunarodnih organizacija, ali i stavovi mnogih građana.

Reformom sistema javne uprave kreiraju se nove procedure i novi sistemi, a te procedure treba da sprovode javni službenici. Isti oni iz perioda prije reformi. U redu, to samo po sebi nije problem, a dio procesa reformi praćen je i različitim programima edukacije, obukama, pa često i aktivnostima podizanja svijesti javnih službenika o nekom problemu. Najlogičnija je stvar da kada se mijenja neki sistem, oni koji ga sprovode budu obučeni za sprovođenje tih novih mehanizama. Pa je tako prirodno da se javni službenici obučavaju o novim sistemima koje treba sprovoditi u obrazovanju, poljoprivredi, socijalnoj zaštiti, turizmu, itd. Međutim, šta se dešava kad se radi o reformi javne uprave gdje su javni službenici, uslovno rečeno, i subjekat i objekat?

Šta se dešava kada se radi o reformama koje treba da doprinesu smanjenju korupcije, ispravnijim procedurama javnih nabavki, povećanju transparentnosti i podsticanju učešća građana. Da li možemo mijenjati sistem ako ne mijenjamo način razmišljanja javnih službenika koji taj sistem treba da sprovode?

Javna uprava nije neki izmišljeni koncept za koji ne znamo šta tačno znači i ko ga čini. Čine ga javne institucije i politike koje oni sprovode. Dakle, srž javne uprave predstavljaju javni službenici.

U Crnoj Gori još uvijek ne postoji dovoljno razvijen identitet javnog službenika kao nekog ko radi u interesu države i ko je na raspolaganju građanima. Službenici u crnogorskoj administraciji dominantno su odgovorni svojim političkim partijama, pa tek onda (ako i tada) građanima. Tome u velikoj mjeri doprinose prakse političkog zapošljavanja i uslovljavanje posla političkom pripadnošću. Kada osoba dobije posao na račun političke pripadnosti i kada je ta praksa opšte prihvaćena, teško da se kod te osobe može razviti osjećaj odgovornosti prema bilo kojoj drugoj instanci, osim partijske, pogotovo tom, kod nas još uvijek nedovoljno razvijenom konceptu odgovornosti prema građanima. Partijski identitet u Crnoj Gori oduvijek je bio jači od službeničkog. Od doba komunizma kada je postojao jasan znak jednakosti između te dvije stvari, a utisak je da ni sada stvari ne stoje drugačije. Čini se da se u ovom kontekstu može primijeniti takozvana ‚‚zero sum’’ teorija- što je jači partijski identitet to je slabiji ovaj javnog službenika, i obratno.

Nedavno smo imali smo priliku da u javnosti slušamo o konceptu lojalnosti, što bi bilo dobro kad bi se ta lojalnost odnosila na građane i na javne resurse kojima službenici raspolažu. Međutim, ta lojalnost se kod nas najčešćce odnosi na partiju i na druge privatne odnose ljudi u različitim državnim organima. Odgovornost prema građanima dijelom se zasniva na konceptu da su građani ti koji nakon četiri godine odlučuju o tome koliko su službenici dobro obavljali svoj posao. Ali u situaciji u kojoj je javna služba izjednačena sa partijskom, a posao podrazumijeva partijsku poslušnost, teško da se može očekivati da dođe do razvoja koncepta lojalnosti prema građanima.

Iako imamo deklarativnu posvećenost reformi javne uprave i postizanju bolje efikasnosti, pravi rezultati još uvijek izostaju. Reformišu se procesi zapošljavanja državnih službenika, uvode se dodatne procedure, testovi, intervjui, da bi na kraju procesa starješina organa imao diskreciono pravo da odabere kandidata koji nije imao najbolje rezultate na testu. Dakle, određeni broj javnih službenika u Upravi za kadrove zadužen je i plaćen za sprovođenje procedura koje na kraju bivaju obesmišljene.  Jasno je da problem nije samo u funkcionisanju javne uprave, već u načinu na koji je ona kreirana. Nema tog javnog službenika koji će se svjesno založiti za puno sprovođenje politika protiv praksi koje su njega ili nju postavile na to radno mjesto.

Reforma javne uprave, stoga, ne može da se zasniva samo na institucionalnim i proceduralnim izmjenema, bez rada na podizanju svijesti kako javnih službenika, tako i građana. Javna uprava mora počivati na javnim službenicima koji osjećaju odgovornost prema javnim resursima i obavezu prema građanima kojima služe i državi koju predstavljaju. Sve dok ne budemo radili na reformi načina na koji javni službenici razmišljaju i sistema po kom funkcionišu, vrijednostima kojima se vode, svaka reforma javne uprave, pa i ostale, biće bezuspješne.

O autorki: 

Maja Marković je aktivna članica crnogorskog civilnog društva više od deset godina. Tokom tog perioda najviše je bila angažovana u oblasti razvoja civilnog društva, analize javnih politika, omladinske politike. Trenutno radi kao koordinatorka programa za istraživanje i zagovaranje u nevladinoj organizaciji Juventas. Master diplomu iz oblasti javne uprave stekla je na Univerzitetu u Birmingemu, a tokom perioda boravka u Velikoj Britaniji bila je angažovana u lokalnoj organizaciji civilnog društva. Završila je Fakultet političkih nauka Univerziteta Crne Gore, a dio studija provela je na Masarik Univerzitetu u Českoj republici.

Strateško opredjeljenje Crne Gore da se pridruži EU otvorilo je prostor i za unutrašnje reformske zahvate, uključujući i mogućnost stvaranja povoljnije klime za uređenje pitanja koja se odnose na lokalnu samoupravu. Naime, lokalne samouprave su prošle dug put koji je ostavio svoje posljedice i kroz gubitak nadležnosti  odnosno praktično svođenje na formalne vršioce određenih ovlasti koje im pripadaju po zakonima koji uređuju ovu oblast, a bez suštinske moći odlučivanja. Slabljenje snage odlučivanja lokalnih samouprava rezultiralo je i manjim povjerenjem građana u taj nivo vlasti, kao i manjom motivacijom da se bore za unaprijeđenje svog okruženja jer se dio njihovog participativnog života ugasio kroz marginalizaciju mjesnih zajednica. Ljudski resursi, finansijski okvir i dugovi, kao i specifičnosti opština dodatno usložnjavaju cjelokupnu sliku, a jedno od važnih pitanja o kojem se rijetko i nedovoljno govori je i transparentnost rada lokalnih samouprava.

Indeks transparentnosti crnogorskih opština, koji je nastao u okviru projekta Smjestimo korupciju u muzej, fokus stavlja na transparentnost i otvorenost lokalnih samouprava. Obrađene su zvanične Internet prezentacije 24 lokalne samouprave, ali i gradske opštine Golubovci, kroz šest tematskih oblasti: skupština opštine, budžet, borba protiv korupcije, dostupnost opštih informacija, javne nabavke, javne rasprave i javni konkursi. Opštine su kroz 61 postavljeni infikator mogle biti ocijenjene sa maksimalno 100 poena.

Istraživanje je pokazalo i da postoje velike razlike u pristupu lokalnih samouprava izradi sajtova i odnosu prema objavljivanju dokumenata od javnog značaja. Treba naglasiti da određeni pomak jeste napravljen u odnosu na ranije periode, pa su ovi sajtovi u 2020. vizualno i sadržajno bolji nego u prethodnim godinama kada su, kroz projekte manjeg obima, određene opštine analizirane. Njihovo pretraživanje je danas lakše i brže, a i okrenutiji su više samim građanima, uz naznaku da sadržajni dio neopravdano zaostaje za vizuelnim i tehnički dijelom.

Ideja mjerenja transparentnosti na ovaj način ima više ciljeva. Istovremeno se uspostavlja nezavisni godišnji presjek stanja, ali i daje mapa puta za unaprijeđenje dostupnosti, transparentnosi i otvorenosti lokalnih samouprava. Ukoliko to lokalne samouprave prepoznaju kao dobronamjeran napor, za očekivati je da prilikom izrade budućih izvještaja bilježimo napredak. Indeks transparentnosti crnogorskih opština nije prijatan pogled u ogledalo crnogorskim opština na što su ukazale i neke reakcije koje je Centar za građansko obrazovanje (CGO) dobio nakon što je dostavljen svim čelnim ljudima u tim opštinama. Ali, umjesto pokušaja opravdavanja nadamo se da će se u sljedećoj fazi pristupiti konkretnim koracima odnosno unaprijeđenjima konstatovanih nedostataka.  

Od ukupno mogućih 100 poena, po indikatorima sprovedenog istraživanja, prosječna ocjena transparentnosti crnogorskih opština za 2019.godinu je 40.76 poena. Dvije najtransparentnije opštine – Podgorica i Bijelo Polje – imaju nešto malo manje od tri petine mogućih poena, odnosno 58 poena, a za njima slijede i opštine Tivat, Nikšić, Kotor i Plužine, dok je najlošije ocijenjena opština Gusinje sa 19 poena. Zanimljivo je ukazati da nema razlika u transparentnosti opština u kojima vlast drži vladajuća koalicija na državnom nivou i onih opštine u kojima su na vlasti partije koje su na državnom nivou opozicija. Tako je prosjek za opštine koje vodi opozicija 40.80, odnosno 40.78 poena za one u kojima je na vlasti vladajuća koalicija sa državnog nivoa. Ovo opominje da pitanje transparentnosti ostaje nisko kotirano kod razlitičih a bitnih političkih aktera, uprkos njihovim deklarativnim zalaganjima.

Posebno zabrinjava činjenica da nijedna crnogorska opština ne posjeduje podatke o pitanjima poput: kako su poimenice glasali odbornici tokom 2019, Završni račun Budžeta za 2019, izvještaj ili informaciju o broju podnijetih i procesuiranih prijava za korupciju u 2019, izvještaje o sprovođenju Plana integriteta i Lokalnog antikorupcijskog plana za 2019, naznačene termine za prijem građana kod gradonačelnika/ predsjednika opštine, izvještaje o radu lokalne samouprave za 2019, kao ni informacije o dodjeli finansijskih sredstava medijima. Ovo su i neke od ključnih informacija za procese odlučivanja, ali i za podsticaj borbi protiv korupcije u kojoj bi trebalo da učestvuju i građani a koji očito za to nisu ohrabreni od opština. Kada se doda činjenica da naše istraživanje javnog mnjenja o percepciji korupcije u Crnoj Gori ukazuje da najveći broj građana smatra da je korupcija jednako prisutna na državnom i na lokalnom nivou, kako u dijelu nerezistentnosi lokalnih službenika na koruptivne radnje tako i u dijelu uticaja partijskih veza tako gdje im nije mjesto, onda i skrivanje ovih podataka dobija novu dimenziju.

Evropeizacija crnogorskog društva već poprima obrise puta kroz lavirint, a to se reflektuje i na lokalne samouprave koje moraju prioritizirati pitanja transparentnosti i otvorenosti. To podrazumijeva primjenu postojećeg zakonskog okvira i najboljih međunarodnih praksi uz nalaze i prvog Indeksa transparentnosti koji im daje dobre smjernice kako da, zapravo, podižući nivo transparenosti obezbijede veći stepen povjerenja i podršku građana da se zajedno zalažu za veća prava samih opština a samim tim i za demokratizaciju društva odozdo. Prvi korak ne bi trebao biti težak, a počinje time što se građani kroz uvid u sajt mogu pravovremeno i kvalitetno informisati o svim pitanjima koja su im značajna i  shodno potrebi reagovati ili se na druge načine uključiti. Skrivanje podataka na duge staze nikom ništa dobro ne donose, a lokalne samouprave, i pored suženih nadležnosti, ne smiju izgubiti iz vida da one postoje kako bi bile u službi građana.

O autorki:

Mira Popović je koordinatorka programa Demokratizacija i evropeizacija u Centru za građansko obrazovanje (CGO). Magistrirala je u oblasti upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Diplomirala je i specijalizirala na građansko-pravnom smjeru Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore. Ima položen stručni ispit za rad u državnim organima. 

Pitanje koje nekako hronično ostaje po strani, zadržava sekundaran status, nikako da se nametne, iako se direktno tiče svih građana, iako bi od njega moglo u bitnom da zavisi štošta u lokalnim zajednicama, je problem učešća građana u donošenju odluka.

Nekako je postalo dosadno pominjati izgradnju demokratskih instituta, ima se osjećaj da slabo ko više vjeruje u bajke o demokratiji i mogućnosti da bude neposredna. Ljudi su jednostavno nezainteresovani, lijeni, neinicijativni. Da li je to zaista tako? Da li je to samo mentalitetsko pitanje, na koje se najčešće odgovara, pa mi smo takvi, nezainteresovani. Naš svijet interesuju samo velike teme, mi se odavno iz mjesnih zajednica kandidujemo da riješavamo svetska pitanja. Gordost grešna.

Negdje je ovo površna slika, protkana defetizmom, ali daleko od stvarnog. Od 2003.godine kada je inicijativa da se društvo decentralizuje pokrenuta i ozakonjena instituti građanske inicijative, zbora građana, mjesnog referenduma, pa i javne rasprave, suštinski su ostali zarobljeni u normama zakona koji je u tom trenutku imao strateški karakter i najavljivao ozbiljne društvene reforme. Osim afirmacije decentralizacije te neposrednog učešća građana u odlučivanju, Zakon o lokalnoj samoupravi uvodi antikorupcijske norme i prepoznaje konflikt interesa. I danas 2020.godine ove norme nijesu dobile potrebnu suštinu, a mnogi početni koraci u pravcu decentralizacije vraćeni su unazad.

To je stanje stvari, u društvu koje nije shvatilo potrebu da se građani u najvećoj mjeri uključe u procese odlučivanja. Na taj način integrativni procesi crnogorskog društva bili bi značajno unaprijeđeni, a građani bi izgrađivali istinski politički integritet, što znači da bi insistirali na odgovornosti institucija, na njihovoj snazi kroz sprovođenje zakona i javnost rada. Politički integritet građana, njihova samosvjest da odluče koji politički subjekt nudi bolji program, te ko bolje sprovodi preuzete obaveze, gradio bi profesionalne institucije, pa bi i sama zajednica dobila posebnu vrijednosnu osnovu.

Često pominjan uzrok fingiranja reformi, donošenja solidnih zakona sa kojima se maše pred međunarodnim partnerima, koji se slabo, selektivno i manipulativno sprovode, je sveprisutna korupcija na svim nivoima vlasti. To je tačna konstatacija, i tako rasprostranjena korupcija uzrokovana je ogromnim uticajem partija generalno, ali posebno je drastičan uticaj vladajuće partije koja je svojim parcijalnim interesima zarobila državne institucije, te joj svaki ozbiljniji vid decentralizacije “kvari posao”.

Međutim postoji još jedan, malo ili nimalo pominjan uzrok koji u sebi krije jedan vid psihološkog fenomena. Kada je već dosadno ponavljati da je učešće građana u donošenju odluka od suštinske važnosti za izgradnju pravednog društva, da građani dobrim dijelom nijesu svjesni ove činjenice, logično se nameće pitanje šta raditi, ili možda neko namjerno ne radi ono što bi morao?

Kada i površno analiziramo odnos institucija države prema građanima, karakter tog odnosa, uočićemo da institucije ističu, insistiraju, naglašavaju samo obaveze. To je možda zadnja linija odbrane represivne države. Prava građana nekako ostaju skrivena, o njima se ne priča mnogo ili se grubo zatrpavaju novim i novim obavezama, tako da građani imaju jednostavno riješenja, po inerciji počinju da zaobilaze institucije. Tu treba tražiti i problem afirmacije participacije građana u donošenju odluka.

Riješenje je da se krene na institucije, da se zatrpaju smislenim i opravdanim inicijativama, da se uplaše građanskog insistiranja, jer samo zajedno se može graditi društvo funkcionalne demokratije.

O autoru:

Boris Marić je diplomirao na Pravnom fakultetu Univerziteta Crne Gore. Ima višedecenijsko iskustvo rada u politici, javnoj upravi i civilnom sektoru. Između ostalog, bio je ministar rada i socijalnog staranja u Vladi izbornog povjerenja, glavni pravni savjetnik Centra za građansko obrazovanje (CGO), odbornik u Skupštini Glavnog grada. Boris je izvršni direktor Centra za građanske slobode (CEGAS).

Citizens in Montenegro are not satisfied with the public administration performance, but they are not active enough to influence the public policies’ improvement that directly affect their rights, according to public opinion poll conducted for the Politikon Network and Open dialogue network

Respondents believe that the Government, the parliament, the judiciary and local self-governments are not free from political influence while 69.8% of respondents believe that the law is not equally applied to all. In their opinion, the biggest problem in the work of state administration and local self-government is clientelism – employment “through the connections”, 33.8% opted for this answer for the state and 39.1% for the local level. Corruption, outdated procedures, and lack of capacity are problems that citizens also cite. Citizens most often turn to public administration for the personal documents’ issuance. When it comes to initiatives and public debates, the percentage of citizens/respondents who actively participate in them is at a worryingly low level. During the last year, only 9.1% of them participated in the initiative to solve a problem in their municipality, while 4.7% were active during the public debate related to some municipal regulations. 20.3% of respondents are informed about the mechanisms enabling citizens to participate in the decision-making, while they usually refer to public debates and petitions as mechanisms they know about. One-fifth of respondents claim to be fully aware of the available mechanisms to report corruption, one-third have heard of certain mechanisms but are not aware of how they are applied, while two-fifths claim to have almost no information in this area.

As many as 88.1% of respondents have never requested data based on a request for free access to information. When it comes to the causes of inactivity, citizens most often state insufficient information about the mechanisms of participation – this option was chosen by almost a quarter of respondents. Other reasons include distrust and the awareness that their opinion would not be taken into account. The largest number of respondents, 28.4%, believe that campaigns and increased involvement of the public administration are the key to increasing civic participation. Almost a quarter believe that the emphasis should be on the citizens’ activity, and that increasing the number of their initiatives is a way to ensure their greater participation.

The public opinion survey was conducted during February and March 2020 within the project “Participatory, Informative, Open Public Administration – #PIO” conducted by the Politikon Network in partnership with the Open Dialogue Network (MOD) with the support of the Ministry of Public Administration. The research was conducted in cooperation with New Page and the agency DeFacto Consultancy.

Građanke i građani u Crnoj Gori nisu zadovoljni radom organa javne uprave, ali nisu dovoljno aktivni kako bi uticali na unapređenje javnih politika koje neposredno utiču na njihova prava, pokazalo je istraživanja javnog mnjenja koje je sprovedeno za potrebe Politikon mreže.

Ispitanici smatraju da Vlada, Skupština, pravosuđe i opštine nisu oslobođeni političkog uticaja u svom radu, a primjetno je da ni za jednu od navedenih institucija/grana vlasti stav da su nezavisne ne prelazi 30%. Isto tako, čak 69,8% ispitanika smatra da se zakon ne primjenjuje jednako na sve. Po njihovom mišljenju najveći problem u radu državne uprave i lokalne samouprave predstavlja zapošljavanje ”preko veze”, za ovaj odgovor se opredijelilo 33,8% za državni i 39,1% za lokalni nivo. Slijede korupcija, zastarjele procedure, te manjak kapaciteta.

Građanke i građani najćešće se organima javne uprava obraćaju za izdavanje ličnih dokumenata. Kada je, pak, riječ o inicijativama i javnim raspravama procenat građana/ispitanika koji u njima aktivno učestvuju je na zabrinjavajuće niskom nivou. Tokom 2019. godine tek njih 9.1% je učestvovalo u inicijativi vezanoj za rješavanje nekog problema u njihovoj opštini, dok je 4.7% bilo aktivno prilikom javne rasprave koja se odnosila na izradu opštinskih propisa. Sa postojanjem mehanizama koji građanima omogućavaju učestvovanje u procesu donošenja odluka upoznata je petina ispitanika, tačnije njih 20.3%, a građani su najčešće navodili javne rasprave i peticije kao mehanizme za koje znaju. Petina ispitanika tvrdi da je u potpunosti upoznata sa mehanizmima koji im stoje na raspolaganju da bi prijavili korupciju, trećina je čula za postojanje određenih mehanizama, ali nije upoznata sa načinom njihove primjene, dok dvije petine tvrdi da nema gotovo nikakvih informacija iz ove oblasti. Čak 88,1% ispitanika nikada nije tražilo informaciju organima javne uprave na osnovu zahtjeva za slobodan pristup.

Kada je riječ o uzrocima neaktivnosti, građanke i građani najčešće navode nedovoljnu informisanost o mehanizmima učešća – ovu opciju odabrala je gotovo četvrtina ispitanika. Kao ostali razlozi slijede nepovjerenje u institucije i stav da njihovo mišljenje ne bi bilo uzeto u obzir. Najveći broj ispitanika, 28.4%, smatra da su kampanje i pojačano angažovanje javne administracije ključ za povećanje građanske participacije. Gotovo četvrtina smatra da je naglasak ipak na aktivnostima samih građana, te da je povećanje broja njihovih inicijativa način da se obezbijedi njihovo veće učešće.

Istraživanje javnog mnjenja je sprovedeno tokom februara i marta 2020. godine u okviru projekta ”Participativna, Informativna, Otvorena javna uprava – #PIO” koji Politikon mreža sprovodi u partnerstvu sa Mrežom za otvoreni dijalog (MOD) uz podršku Ministarstva javne uprave. Istraživanje je sprovedeno u saradnji sa New Page i agencijom DeFacto Consultancy. Integralni izvještaj o istraživanju javnog mnjenja možete naći u prilogu.

Mreža za otvoreni dijalog učestvuje u programu The Gender Budget Watchdog Network (GBWN) namijenjenom organizacijama civilnog društva a koji sadrži osnovne i napredne treninge u oblasti rodno odgovornog budžetiranja (ROB) koji će biti organizovani u okviru The Gender Budget Watchdog Network (GBWN) projekta.

Organizacije civilnog društva koje učestvovuju na treninzima ujedno će moći da se prijave i za dodjelu bespovratnih sredstava (grantove) za istraživanje i pripremu izvještaja o primjeni rodno odgovornog budžetiranja i rodne analize budžeta ili budžetskih politika, uz odgovarajuću podršku stručnjaka i stručnjakinja u oblasti rodno odgovornog budžetiranja.

GBWN će raditi na izgradnji kapaciteta organizacija civinog društva za korištenje alata za rodno odgovorno budžetiranje (ROB), za zagovaranje na lokalnom i nacionalnom nivou. Rezultat inicijative bi trebalo da bude Izveštaj o praćenju rodnog budžetiranja i/ili rodnu analizu politike i budžeta, uz korištenje ROB(GRB) alata, kao što su:

●     rodna analiza politika; 

●     rodna analiza grupa korisnika i korisnica;

●     rodna analiza troškova i koristi (cost – benefit);

●     rodna analiza efekata budžeta;

●     rodna analiza budžetskih prihoda ili rashoda.

The fight against corruption in Montenegro is in constant vicious circle of ”a culture of illegality” and strong political influence on institutions. Therefore, every legislative progress stays dead letter. The situation is especially problematic at the local level where municipalities face undercapacity, while simultaneously being governed by party based employment in their strengthening. This has been concluded today at the ”How to cure corruption?” conference which has been organized by Politikon Network in cooperation with Open Dialogue Network and Institute for Business and Financial Literacy.

Jovana Marovic, Executive Director of Politikon Network, noted that the corruption is in every pore of Montenegrin society and that deeply rooted undemocratic practices are difficult to eliminate with the thought that they are not sanctioned. Whether party membership card is the only recommendation needed for work in the municipalities and whether employment is planned and in accordance with vision and with mid-term and long-term strategies, we tested in three municipalities and the results are not promising.

Even after eight years since the start of negotiations we cannot say that we have good results in curbing corruption, said Daliborka Uljarević, Executive Director of Center for Civic Education. We do not even know what is in the prosecutor’s files. The Agency for the Prevention of corruption has no results and no one has an illusion that it will produce the necessary results without change of the political will. The integrity of all institutions is compromised, including the State Audit Institution which has been so far ”litmus paper” for illegalities in public administration. In order to put corruption in a museum we need to have trust in the institutions and their impartiality, and in order to raise the cultural of lawfulness we need to start from the educational system which is only an field of special risk for corruption in the country at the moment.

Siniša Luković, a journalist from Vijesti, said that being a journalist who deals with the problems of local self-governments has a lot of bad sides, which are reflected, among other things, in a complete shutdown of institutions. ”The major has prohibited all his associates from communicating with me and answering my questions, until I apologize to them.” He pointed out that jurisdictions in the Tivat municipality have not been extended and there are no excuses for doubling number of employees in this municipality since 2015 till today.

Within the ”Practices of Montenegrin municipalities in fighting corruption” panel, Radoš Mušović, expert for EU policies, emphasized that, having taken into consideration new methodology of the European Commission for the Western Balkan countries, there is a possibility that member states might be more interested for the municipalities’ problems . He also said that the civil society organizations and the EU are often more focused more on national level, and that special focus needs to be on local level problems considering that big part of the issues which affect citizens’ living standards come from that level too.

Maja Markovic, Program Coordinator at Juventas, has emphasized that anti-corruption mechanisms which are implemented at the local level, including integrity plans, but also tightened recruitment procedures, do not consistently show results, for several reasons. It is unrealistic to expect from employees which are engaged by party based employment, to stand in the way of such practices and to fight for the proper implementation of the aforementioned mechanisms. Therefore, the problem lies not only in the implementation of the mechanisms, but also in their design, which is not fully adapted to our political culture and social norms. In addition, Montenegro does not yet have a built-in local employee identity as opposed to a party identity, Markovic concluded.

Milos Vukovic, Executive Director of the Institute for Financial and Business Literacy, has pointed out that corruption is a phenomenon which is difficult to quantify. Having in mind its character, the fight against corruption is a long-lasting and painstaking process and because of that it will take a long time. The State Audit Institution is one of the key pillars of the fight against corruption and its reports can be a good tool for all anti-corruption stakeholders.

In searching for cure for corruption, we have to think about the measures that would empower and encourage both citizens and civil servants to be active participants in the fight against corruption, said Boris Maric, director of the Center for Civil Liberties (CEGAS). In his words: in the current political and social context, this seems impracticable, because the adoption of different anti-corruption documents is more like a paravane in order to avoid a essential fight at all costs. On the other hand, it is easier for citizens to accept corruption as part of the system than to expose themselves when reporting it (risks). The decentralization of the political and state systems is part of the solution: introduction of the open lists and a polytypic model of organizing local communities.

The (Anti) Corruption Action is supported through the program “Let’s Put Corruption in the Museum”, run by the Center for Civic Education (CCE), in cooperation with NGO CEMI, NGO Bonum, NGO UL info, NGO Za druga, funded by the European Union and the Ministry of Public Administration. This article was first published on http://www.politikon.me

Zapošljavanje u crnogorskim opštinama je čest predmet kritika medija, civilnog sektora, opozicije, ali i međunarodnih aktera koji se bave ili prate reformu javne uprave u Crnoj Gori. Neplansko zapošljavanje i višak zaposlenih utiču na potrošnju i finansijsku održivost opština, a dovode se i u vezu sa izborima i ističu kao instrument za vršenje pritiska na građanke i građane čime se meritorno, zapošljavanje po zaslugama, u potpunosti narušava. Tome doprinose i brojne afere i dokumentovani slučajevi zloupotreba poput afere ”Snimak”, audio zapisa sa sjednice glavnog odbora Demokratske partije socijalista (DPS) iz 2012. godine, a koja svjedoči o mehanizmu zapošljavanja u organima javne uprave, a zbog dobijanja podrške na izborima. Na ovaj način se sva unaprijeđena rješenja iz Zakona o državnim službenicima i namještenicima, Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o slobodnom pristupu informacijama stavljaju u drugi plan. Stoga smo ovom analizom željeli da testiramo u kojoj su mjeri unaprijeđene procedure zapošljavanja, te promijenjeni organizacija i broj zaposlenih, od poslednjih parlamentarnih izbora 2016. godine, kao i usvajanja novog Plana optimizacije javne uprave iz 2018. godine.

Za objašnjenje politizacije koristili smo definiciju koju su postavili Peters i Pierre, a prema kojoj je politizacija suštinski primjena političkih, a ne meritornih kriterijuma u odabiru, unapređivanju, nagrađivanju i disciplinovanju javnih službenika. Kuper kao jedan od faktora koji utiču na nivo politizacije javne uprave navodi dinamiku smjene vlasti. Kako istraživanja pokazuju, duži periodi jedne vlasti obično doprinose većem stepenu politizacije uprave pri smjeni vlasti.Takođe, kao jedan od faktora koji utiču na nivo politizacije, navodi se i polarizacija političkog sistema. Prema dostupnim istraživanjima, što je veća razlika i kompetitivnost među partijama, to je veća vjerovatnoća da će pri smjeni vlasti doći do većih promjena u strukturi uprave.

Zbog toga smo u obzir uzeli opštine Kotor i Kolašin u kojima se od 2016. godine promijenila vlast. S obzirom na to da su u fokusu istraživanja optimizacija, planiranje resursa i transparentnost upravljavanja ljudskim resursima, za treću studiju slučaja je izabrana Opština Tivat koja je tokom 2015. godine bila primjer za racionalizaciju, te optimalan broj zaposlenih. Istraživanje je sprovedeno na osnovu analize dostupnog materijala na internet prezentacijama opština Kolašin, Kotor i Tivat, analize dokumenata, te intervjua sa predstavnicima ovih lokalnih samouprava.

Ova analiza je pripremljena u okviru projekta „(Anti)koruptivno djelovanje u Crnoj Gori” koji sprovodi Politikon mreža u partnerstvu sa Mrežom za otvoreni dijalog i Institutom za poslovnu i finansijsku pismenost. Projekat je podržan je od strane Centra za građansko obrazovanje (CGO) u okviru programa Smjestimo korupciju u muzej!, a koji se finansira iz sredstava Evropske unije i Ministarstva javne uprave Vlade Crne Gore.