Dio smo društva u kom se kontinuirano sprovode reforme u manje-više svim oblastima. Svakih godinu dana svjedoci smo novih reformi koje su svaki put najavljuju pompezno i trijumfalno, a da još nijesmo ispitali ni rezultate prethodnih. Šta je to što toliko volimo kod reformi? Možda to što je riječ stranog porijekla, pa nam zvuči obećavajuće, isto kao što jednako volimo imlementacije, valorizaciije, benefite i druge slične termine. Ili je možda to što se samo nadamo da će se ovog puta možda ipak nešto promijeniti, jer postojećim stanjem evidentno nijesmo zadovoljni.
Svi znamo da riječ reforma označava neku promjenu postojećeg stanja, poželjno na bolje, mada bi mnogi rekli da bi to trebalo eksplicitno navesti jer značenje riječi, a ni rezultati naših reformi na to baš i ne ukazuju. Međutim, šta je to što mijenjemo reformama?
U procesima reforme javne uprave najčešće su zakonske i institucionalne izmjene. To znači da se najčešće mijenjaju propisi, procedure, donose se uredbe, uvode se dodatne obaveze različitim zakonskim i podzakonskim aktima; mijenja se organizaciona struktura institucija, nadležnosti se preraspodjeljuju, osnivaju se nova tijela, itd. I u tome smo relativno dobri, makar se tako da zaključiti po štrikovima koje dobijamo od Evropske komisije. Ono u čemu smo ne tako dobri, je sprovođenje tih uvedenih procedura i zakona, na šta ukazuju brojni izvještaji međunarodnih organizacija, ali i stavovi mnogih građana.
Reformom sistema javne uprave kreiraju se nove procedure i novi sistemi, a te procedure treba da sprovode javni službenici. Isti oni iz perioda prije reformi. U redu, to samo po sebi nije problem, a dio procesa reformi praćen je i različitim programima edukacije, obukama, pa često i aktivnostima podizanja svijesti javnih službenika o nekom problemu. Najlogičnija je stvar da kada se mijenja neki sistem, oni koji ga sprovode budu obučeni za sprovođenje tih novih mehanizama. Pa je tako prirodno da se javni službenici obučavaju o novim sistemima koje treba sprovoditi u obrazovanju, poljoprivredi, socijalnoj zaštiti, turizmu, itd. Međutim, šta se dešava kad se radi o reformi javne uprave gdje su javni službenici, uslovno rečeno, i subjekat i objekat?
Šta se dešava kada se radi o reformama koje treba da doprinesu smanjenju korupcije, ispravnijim procedurama javnih nabavki, povećanju transparentnosti i podsticanju učešća građana. Da li možemo mijenjati sistem ako ne mijenjamo način razmišljanja javnih službenika koji taj sistem treba da sprovode?
Javna uprava nije neki izmišljeni koncept za koji ne znamo šta tačno znači i ko ga čini. Čine ga javne institucije i politike koje oni sprovode. Dakle, srž javne uprave predstavljaju javni službenici.
U Crnoj Gori još uvijek ne postoji dovoljno razvijen identitet javnog službenika kao nekog ko radi u interesu države i ko je na raspolaganju građanima. Službenici u crnogorskoj administraciji dominantno su odgovorni svojim političkim partijama, pa tek onda (ako i tada) građanima. Tome u velikoj mjeri doprinose prakse političkog zapošljavanja i uslovljavanje posla političkom pripadnošću. Kada osoba dobije posao na račun političke pripadnosti i kada je ta praksa opšte prihvaćena, teško da se kod te osobe može razviti osjećaj odgovornosti prema bilo kojoj drugoj instanci, osim partijske, pogotovo tom, kod nas još uvijek nedovoljno razvijenom konceptu odgovornosti prema građanima. Partijski identitet u Crnoj Gori oduvijek je bio jači od službeničkog. Od doba komunizma kada je postojao jasan znak jednakosti između te dvije stvari, a utisak je da ni sada stvari ne stoje drugačije. Čini se da se u ovom kontekstu može primijeniti takozvana ‚‚zero sum’’ teorija- što je jači partijski identitet to je slabiji ovaj javnog službenika, i obratno.
Nedavno smo imali smo priliku da u javnosti slušamo o konceptu lojalnosti, što bi bilo dobro kad bi se ta lojalnost odnosila na građane i na javne resurse kojima službenici raspolažu. Međutim, ta lojalnost se kod nas najčešćce odnosi na partiju i na druge privatne odnose ljudi u različitim državnim organima. Odgovornost prema građanima dijelom se zasniva na konceptu da su građani ti koji nakon četiri godine odlučuju o tome koliko su službenici dobro obavljali svoj posao. Ali u situaciji u kojoj je javna služba izjednačena sa partijskom, a posao podrazumijeva partijsku poslušnost, teško da se može očekivati da dođe do razvoja koncepta lojalnosti prema građanima.
Iako imamo deklarativnu posvećenost reformi javne uprave i postizanju bolje efikasnosti, pravi rezultati još uvijek izostaju. Reformišu se procesi zapošljavanja državnih službenika, uvode se dodatne procedure, testovi, intervjui, da bi na kraju procesa starješina organa imao diskreciono pravo da odabere kandidata koji nije imao najbolje rezultate na testu. Dakle, određeni broj javnih službenika u Upravi za kadrove zadužen je i plaćen za sprovođenje procedura koje na kraju bivaju obesmišljene. Jasno je da problem nije samo u funkcionisanju javne uprave, već u načinu na koji je ona kreirana. Nema tog javnog službenika koji će se svjesno založiti za puno sprovođenje politika protiv praksi koje su njega ili nju postavile na to radno mjesto.
Reforma javne uprave, stoga, ne može da se zasniva samo na institucionalnim i proceduralnim izmjenema, bez rada na podizanju svijesti kako javnih službenika, tako i građana. Javna uprava mora počivati na javnim službenicima koji osjećaju odgovornost prema javnim resursima i obavezu prema građanima kojima služe i državi koju predstavljaju. Sve dok ne budemo radili na reformi načina na koji javni službenici razmišljaju i sistema po kom funkcionišu, vrijednostima kojima se vode, svaka reforma javne uprave, pa i ostale, biće bezuspješne.
O autorki:
Maja Marković je aktivna članica crnogorskog civilnog društva više od deset godina. Tokom tog perioda najviše je bila angažovana u oblasti razvoja civilnog društva, analize javnih politika, omladinske politike. Trenutno radi kao koordinatorka programa za istraživanje i zagovaranje u nevladinoj organizaciji Juventas. Master diplomu iz oblasti javne uprave stekla je na Univerzitetu u Birmingemu, a tokom perioda boravka u Velikoj Britaniji bila je angažovana u lokalnoj organizaciji civilnog društva. Završila je Fakultet političkih nauka Univerziteta Crne Gore, a dio studija provela je na Masarik Univerzitetu u Českoj republici.
MOD 