Kako organi državne uprave primjenjuju Uredbu o izboru predstavnika NVO u radna tijela organa državne uprave i sprovođenju javne rasprave u pripremi zakona i strategija
Kada je 2012. godine podzakonskim aktima Vlada Crne Gore definisala procedure za saradnju sa nevladinim sektorom, bilo je razloga za optimizam i uvjerenje da će NVO od tog trenutka u većoj mjeri učestvovati u procesima donošenja odluka, te da će se glas građana/ki sada bolje i snažnije čuti. Iako je praksa zemalja EU i razvijenih demokratija da se saradnja sa civilnim društvom definiše mehanizmima “mekog prava” (sporazumima, vodičima, smjernicama itd), jer je svijest o potrebi međusobne saradnje dovoljno razvijena, u Crnoj Gori to nije bio slučaj, te su u ovoj oblasti 2012. godine donesene dvije Uredbe- podzakonski akti, kako bi se državni organi obavezali na saradnju i uključivanje civilnog društva prilikom izrade javnih politika.
Ipak, nakon 8 godina od donošenja ovih propisa i njihove primjene, uočavaju se isti problemi kao i na samom početku njihovog sprovođenja. Veliki izazov ostaje transparentnost rada organa državne uprave, neujednačeno tumačenje Uredbe između organa, nedovoljno razvijeni kapaciteti službenika zaduženih za njenu primjenu, što sve za posljedicu ima izostanak suštinskog konsultovanja civilnog društva, kako je to saopštila i Evropska komisija u poslednjem Izvještaju za Crnu Goru.
Stanje na papiru:
I 2012. godine, a i kasnije sa izmjenama (poslednjim iz 2018. godine) ova Uredba predstavlja kvalitetan propis, koji dakako uvijek može biti bolji, kao i svaki zakon ili javna politika. Ipak, suštinski, procedure definisane ovim propisom su možda i najkvalitetnija rješenja u ovoj oblasti, u poređenju sa zemljama regiona. Možemo, bez dileme konstatovati, da organi državne uprave na pravi način primjenjuju ovu Uredbu, civilno društvo bi na pravi način moglo da doprinese izradi boljih i kvalitetnijih javnih politika.
Uredba definiše proceduru izbora predstavnika NVO u radna tijela koja formiraju Vlada i organi državne uprave, prilikom izrade javnih politika. Procedure prate dobre evropske prakse, koje osiguravaju istovremeno reprezentativnost i legitimitet. U najkraćem: procedura propisuje da nevladine organizacije same predlažu/ biraju svoje kandidate za rad u radnim tijelima. Nije na odmet uvijek iznova ponavljati da je upravo ova procedura iz Uredbe , izbor predstavnika NVO “istrgla” iz ruku ministara i starješina organa i ostavila ga upravo nevladinom sektoru- da međusobno procijenimo i predložimo svoje kandidate i da u radno tijelo kandidujemo “najbolje među nama”. Propisan je cijeli niz kriterijuma koje kandidat/kinja kao i organizacije koje ih predlažu treba da ispune, od kojih je ključni-znanje i iskustvo u predmetnoj oblasti.
U dijelu koji se odnosi na javnu raspravu, Uredbom je ovaj mehanizam učešća značajno unaprijeđen. Prevaziđen je tradicionalni koncept definisanja javne rasprave, koja se odnosi samo na raspravu o već pripremljenom nacrtu zakona ili neke druge politike. Uredbom je, po prvi put, u proces izrade javnih politika uvedena obaveza konsultovanja javnosti u najranijoj fazi oblikovanja javne politike. Konsultovanje javnosti prije izrade nacrta je mogućnost da civilno društvo u punoj mjeri utiče na to kako će neki zakon ili strategija izgledati.
Stanje u primjeni:
Činjenica je da, formalno, organi državne uprave, u skladu sa ovom Uredbom vrše izbor predstavnika NVO u radna tijela. Ipak, suštinski nije napravljen veći pomak. Naime, državni službenici različito tumače kriterijume, posebno kvalitativne: o iskustvu kandidata i organizacija koje ga predlažu. Ta različita tumačenja dovode do toga da u radna tijela ulaze predstavnici NVO bez iskustva u konkretnoj oblasti, istovremeno sa onima koji imaju dokazano iskustvo i znanje. Na ovaj način se procedura i kriterijumi poništavaju i često nema velike razlike od perioda kada su predstavnike NVO direktno birali ministri ili starješine organa.
U dijelu obaveza koje se odnose na sprovođenje javne rasprave, situacija nije mnogo bolja:
I nakon 8 godina od uvođenja te obaveze, jedan broj ministarstava ne objavljuje spisak zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava. Na primjer, u 2019. godini, od ukupno 18 ministarstava, samo je 5 objavilo spisak zakona o kojima će sprovesti javnu raspravu. Ovo je preduslov za sve dalje faze u cilju efikasnog i kvalitetnog organizovanja javne rasprave. Izostanak spiska zakona onemogućava civilno društvo da se na vrijeme adekvatno pripreme za potencijalno učešće u javnim raspravama koje ih interesuju. Istovremeno, nedostatak transparentnosti u ovom segmentu suprotan je promovisanom načelu otvorenosti javne uprave.
Kako je već spomenuto, ministarstva su u obavezi da sprovedu konsultovanje civilnog društva u početnoj fazi izrade zakona. Ipak, ovaj oblik učešća je nedovoljno razvijen. Od 66 zakona za koje se u 2019oj. godini sprovela javna rasprava o nacrtu, za samo 14 je obavljeno konsultovanje u početnoj fazi pripreme. Ovo pokazuje da ministarstva ne koriste sve mogućnosti koje su im na raspolaganju kako bi uključili sve zainteresovane strane u izradu javnih politika. Konsultovanje u ranoj fazi izrade akta upravo bi trebalo najviše da služi nadležnom organu da dobije smjernice u kom pravcu bi rješenja trebalo kreirati, koja sve pitanja obuhvatiti i kako najbolje odgovoriti na objektivne potrebe u predmetnoj oblasti.
Izvještavanje i pružanje povratne informacije učesnicima konsultovanja i dalje se ne primjenjuje u potpunosti. Od 66 sprovedenih javnih rasprava o nacrtu zakona u 2019oj. godini, objavljen je 51 izvještaj. U ovoj oblasti jeste došlo do blagog napretka, ali je za očekivati da nakon ovoliko godina primjene Uredbe budu dostupni svi izvještaji sa javnih rasprava, te da njihovo objavljivanje postane rutina.
Bez obzira na deklarativnu opredijeljenost Vlade za e-upravu, i promociju ovog servisa, državni organi se u maloj mjeri pridržavaju obaveza objavljivanja informacija i dokumenata na ovom portalu. Kada su u pitanju obaveze iz Uredbe, koje se odnose na objavljivanje izvještaja sa konsultacija i javnih rasprava, državni organi objavljuju svega 1/3 dokumenata za koju imaju obavezu.
Višegodišnje iskustvo primjene ove Uredbe pokazuje da pravno obavezujući akt nije garancija da će se obaveze poštovati i da će državni organi zaista omogućiti konsultovanje civilnog društva u izradi javnih politika. Izvjesno je da još uvijek nije razvijena svijest o svim benefitima uključivanja javnosti u procese donošenja odluka. Vlada bi trebalo da zna da će joj transparentnost i građanska participacija omogućiti ne samo kvalitetnija rješenja i politike, već u velikoj mjeri olakšati njihovu primjenu i obezbijediti legitimitet takvih odluka.
O autorki :
Ana Novaković Đurović je rodjena 20. decembra 1985.u Podgorici. Diplomirala je na Fakultetu političkih nauka u Podgorici 2007. Zahvaljujuci odličnom uspjehu i visokom prosjeku u toku studiranja, dobitnik je nekoliko studentskih nagrada. Zapošljena je u Centru za razvoj nevladinih organizacija kao programska asistentkinja u septembru 2007. godine. Od 2008. obavljala je funkciju šefice Odjeljenja za medjusektorsku saradnju i reformu javne uprave u CRNVO-u, a od oktobra 2009. je na poziciji izvršne direktorke.Do sada je učestvovala u brojnim projektima od velikog značaja za poboljšanje saradnje između lokalnih samouprava i NVO, kao i Vlade i NVO u Crnoj Gori. Takođe, pohađala je preko 20 seminara i obuka iz različitih oblasti koje se odnose na civilno društvo. Trenerica je i konsultantica za NVO u oblasti “ Upravljanje projektima finansiranim iz EU“, ”Strateško planiranje”, “Menadžment projekta” i “Pisanje prijedloga projekta”. Koautorka je publikacija: „ Jačanje odgovornosti i transparentnosti lokalne samouprave u Crnoj Gori“, „ Učešće civilnog društva u jačanju odgovornosti i transparentnosti na lokalnom nivou“ „ Kako razumjeti i uticati na proces lokalnog budžetiranja“ , “Godišnji izveštaj o saradnji lokalnih samouprava i nevladinih organizacija u Crnoj Gori u 2007.godini” kao i istog izvještaja za 2008. godinu.Trenutno pohađa magistarske studije na Pravnom fakultetu u Podgorici, smjer međunarodno javno pravo.
MOD 